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La crisis derivada de la Covid-19 ha provocado la mayor crisis de la economía española del último siglo, sólo equiparable a la destrucción de actividad económica provocada por la guerra civil. En 2020 el PIB de la economía española cayó un 11%, la mayor caída desde 1936 cuando la guerra civil contrajo la economía un 26,8%. Los niveles de deuda pública también se han disparado hasta el 117,1% del PIB, cifra no alcanzada desde 1902. Si bien es cierto que en 2021 se prevé una fuerte recuperación es posible que se tarde varios años en recuperar los valores pre Covid-19. A modo de ejemplo, España no recuperó su PIB nominal de 2008, cuando estalló la crisis financiera, hasta 2016, ocho años después. Y ahora la caída de la economía ha resultado cuatro veces superior a la de entonces.
Para hacer frente a esta situación, se ha articulado una amplia reacción de la política económica tanto en el ámbito nacional como supranacional, en especial desde las instituciones europeas, y que afecta a la política fiscal, la monetaria y la financiera. El pasado 17 de diciembre de aprobó el nuevo Marco Financiero Plurianual (MFP) –el presupuesto a largo plazo de la UE-, y la creación del instrumento de recuperación de emergencia Next Generation EU (NGEU).
El NGEU es un nuevo instrumento de carácter temporal y complementario al presupuesto europeo, que pretende reactivar la economía, pero sobretodo empujarla hacia la digitalización y la transición ecológica. Es decir, no trata de recuperar la economía de antes de la pandemia sino de transformarla. Está dotado de un importe potencialmente disponible de hasta 750.000 millones de euros, cuyos desembolsos se harán en forma de transferencias directas (hasta 312.500 millones) y préstamos (hasta 360.000 millones). El plan puede llegar hasta esos 750.000 millones pero dependerá de muchos factores, entre ellos la capacidad de los países para presentar proyectos transformadores interesantes y ejecutarlos en tiempo. El 90% de recursos de este fondo van destinados al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), creado para apoyar a las inversiones y reformas estructurales en los estados miembros.
La coletilla “potencialmente disponibles” también guarda relación con el mecanismo por el cual la Comisión Europea pretende obtener los fondos, ya que el NGEU será financiado a través de la emisión de deuda común en los mercados financieros, convirtiéndose en uno de los mayores avances en integración fiscal europea.
Del NGEU España tendrá potencialmente disponibles hasta 140.000 millones de euros entre transferencias directas y préstamos, el segundo país que más reciba después de Italia, cuyo plazo de ejecución será de 4 años en el caso de las reformas y 6 años en el caso de las inversiones. De momento el Gobierno sólo optará a los fondos que le tocan vía transferencias directas, más de 77.000 millones.
El proyecto del Gobierno para hacer uso de esos recursos se encuentra en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, presentado hace unos días por el presidente Pedro Sánchez, y que abarca el período 2021-2026. El plan se divide en cuatro ejes: transición ecológica, digitalización, igualdad de género, cohesión social y territorial; y 10 políticas “palanca”. De los cuatro ejes prácticamente el 70% de los fondos se destinarán a los dos primeros: transición ecológica y digitalización. Sin embargo, el inicio de los desembolsos del fondo está sujeto a la aprobación del Plan español por parte de la Comisión Europea, que lo evaluará en base a diferentes criterios, entre los cuales destaca que el plan propuesto mantenga una coherencia con las recomendaciones específicas por país del Semestre Europeo, además de analizar su impacto en el crecimiento económico y la creación de empleo, y su contribución a la transición ecológica y digital. Es decir, la disponibilidad de los fondos está sujeta a condicionalidad y la Comisión sólo adelantará el 10% de los fondos y sólo abonará el resto en función del grado de cumplimiento de los objetivos fijados.
Uno de los principales conflictos referentes al plan presentado por España hace referencia a la gestión de los fondos. El Consejo de Estado elaboró un informe en el que incidía en la necesidad de reforzar el control sobre los fondos y que no se sacrificara parte del proceso de control previo en aras de la urgencia. En el ámbito internacional la duda surge sobre la capacidad del Gobierno para presentar proyectos transformadores y que sea el Gobierno quién determine los proyectos más adecuados y no un organismo independiente con un perfil más técnico. Es inevitable la comparación con Italia, dónde las grandes líneas de los proyectos se elaboraron bajo el impulso de Vittorio Colao, ex director ejecutivo de Vodafone, o el de Grecia, donde lo hicieron con Cristóbal Pissarides, premio Nobel de Economía. En el caso de España, si bien el Estado coordinará la ejecución de las inversiones, buena parte del trabajo recaerá directamente en las CCAA.
Estos fondos suponen para España una oportunidad única, sólo comparable al impulso que vivió nuestro país con los Fondos de Cohesión y Desarrollo, cuyo éxito dependerá de la iniciativa público-privada y la capacidad de ejecución. Aunque aparejados a estas oportunidades aparecen algunos riesgos.
El primero hace referencia a la capacidad de ejecución de los fondos, que han de estar ejecutados en su totalidad antes de 2026. A modo de referencia, del anterior MFP (2014-2020) España sólo ejecutó el 34% de los Fondos a los que pudo tener acceso. Por lo tanto, existen dudas reales sobre la capacidad de las administraciones para gastar tanto dinero, de forma eficiente y en un período de tiempo tan reducido. En este sentido cobran importancia los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica, o “PERTE” como nueva figura de colaboración público-privada.
El segundo riesgo hace referencia a la idoneidad de los proyectos en qué se inviertan las ayudas. En el proyecto presentado por el Gobierno el 7,1% de los fondos se destinarán a inversiones directas y el 72,6% a transferencias de capital. Por ámbitos temáticos, más del 50% del total de fondos se dedicarían a ayudas a la inversión en la industria y en el sector energético, infraestructuras e investigación, desarrollo e innovación. Es decir, que gran parte de los fondos se convertirán en pago de inversión en el sector privado a través de transferencias de capital. Aquí las administraciones pueden verse en dificultades para evaluar y elegir los mejores proyectos. La competencia entre proyectos, la selección fundamentada en criterios objetivos y aplicar criterios de eficiencia debe ser un imperativo.
Y el tercero, que es la capacidad para demostrar que efectivamente los proyectos presentados ponen énfasis en afrontar los retos que expone el Semestre Europeo y también que la manera propuesta es la mejor para lograr los objetivos. Básicamente, justificar que las inversiones y reformas están orientados a fortalecer el sistema sanitario, mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, facilitar liquidez a las PYMEs, promover la inversión, reforzar la investigación, reducir la desigualdad y reformas regulatorias, que son los ámbitos que apuntó el Semestre Europeo. Es decir, que los fondos podrían ayudar a que nuestro país acometa algunas de las reformas estructurales pendientes.
Cabe destacar que el Next Generation EU es un elemento más de la respuesta europea a la crisis generada por la Covid-19, pero no el único. Relevante ha sido el papel del BCE con sus programas de compra masiva de activos y la provisión de financiación a largo plazo para entidades financieras, que ha permitido que nuestro país pueda financiarse a tipos de interés muy bajos. Por otro lado, el Eurogrupo creó la triple red de seguridad (para trabajadores, empresas y deuda soberana), incluyendo la creación del SURE para financiar los ERTE, con 100.000 millones de euros, el Fondo de Garantía del BEI, dotado con 200.000 millones de euros, para facilitar el crédito al sector privado, y una nueva línea del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), dotada con 240.000 millones de euros.
Albert Guivernau es Profesor de Economía de la Universitat Abat Oliba CEU y miembro de la Cátedra Jean Monnet en Integración Fiscal Europea (EUFIS).
