Fiscal Integration in the European Union

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La definición tradicional de “euforia” hace referencia a una sensación exteriorizada de optimismo y bienestar, producida a menudo por la administración de medicamentos o drogas, o por alguna satisfacción material o espiritual. Una definición que encaja demasiado bien con el sentimiento generalizado en la opinión pública y en el seno de diferentes gobiernos europeos en relación al Plan de Reactivación Económica Next Generation EU. En el presente artículo trato de apuntar algunas ideas para explicar por qué creo que, en general, se está viviendo una reacción de euforia sobredimensionada en relación al NGEU.

La “sensación exteriorizada de optimismo” la hemos visto en artículos de prensa y comentarios políticos que hablan de “un nuevo Plan Marshall para Europa” o “la reconstrucción de la Europa post covid”. Pero, ¿está fundamentada esta euforia?

El gobierno aprobó hace unas semanas el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, por el que España puede llegar a absorber hasta 70.000 millones de euros en ayudas directas no reembolsables; que podrían llegar a 140.000 millones en caso de solicitar mayores fondos vía préstamos, aunque con condiciones muy ventajosas. Lo hizo al mismo tiempo que Alemania, Francia e Italia, en una clara imagen de unión de las mayores potencias económicas de la UE. Este Plan fue remitido a la Comisión el pasado 30 de abril y rápidamente suscitó algunas polémicas, la primera de ellas llevó a la Comisión a afirmar que desconocía si el Plan que el Gobierno había publicado en internet coincidía con el remitido a Bruselas. Aprovechó para solicitar a los países implicados un mayor ejercicio de transparencia.

Un primer hecho relevante que emana del Plan presentado por el gobierno a Bruselas –supongamos que se trata de la misma versión que ha publicado en su web– y que no suele tenerse en cuenta es que para España, a día de hoy, el Next Generation EU supondrá sobre el papel sólo 70.000 millones de euros reales hasta 2023, y no los 140.000 millones que parecen haberse instalado en la opinión pública. Esto es así porque el Gobierno sólo ha solicitado la parte del Plan que corresponde a las transferencias directas, optando –de momento– a renunciar a los préstamos. Es decir, España tendrá potencialmente disponibles hasta 140.000 millones de euros; lo que implica que puede no alcanzarse nunca esta cantidad.

Otro elemento a tener en cuenta es el factor tiempo, uno de los más importantes a la hora de hablar de costes de oportunidad. Se había previsto que los primeros fondos –un 10% de los 70.000 millones– llegaran a nuestro país este verano, pero la lentitud en el procedimiento hace pensar que los primeros fondos no llegarán hasta los últimos meses de 2021. El tiempo no sólo juega a la contra por la urgencia de recibir los fondos cuanto antes para empezar a acometer los proyectos de transformación, sino que también condiciona poder ir desbloqueando pagos a medida que se van ejecutando las distintas fases del proyecto. Todos deben estar finalizados y entregados “llaves en mano” antes de 2026 para poder recibir la totalidad de los fondos solicitados que hayan sido aprobados. Es decir, en el corto plazo no llegarán 70.000 millones sino 7.000 y, sobre la fecha inicialmente prevista, llegarán tarde.

Otro elemento a tener en cuenta es que el NGEU busca transformar la economía europea, no recuperar la actividad previa al estallido de la pandemia. Sólo se admitirán proyectos transformadores que encajen con las recomendaciones del Semestre Europeo para cada uno de los países. Estas recomendaciones se podrían resumir en cuatro:

1) “Tomar todas las medidas necesarias para abordar de manera efectiva la pandemia, sostener la economía y apoyar la recuperación posterior, así como garantizar la sostenibilidad de la deuda, al tiempo que mejorar la inversión”.

2) “Apoyar el empleo a través de acuerdos para preservar empleos; reforzar la protección contra el desempleo, mejorar la cobertura y la adecuación de los programas de ingresos mínimos y el apoyo familiar, así como el acceso al aprendizaje digital”.

3) “Garantizar la aplicación de medidas para proporcionar liquidez a las pequeñas y medianas empresas y a los autónomos, incluso evitando pagos atrasados. Centrar la inversión en la transición verde y digital, en particular en el fomento de la investigación y la innovación, la producción limpia y eficiente y el uso de la energía, la infraestructura energética, la gestión del agua y los residuos y el transporte sostenible”.

4) “Mejorar la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y fortalecer el marco de contratación pública para apoyar la recuperación de manera eficiente”.

Es decir, el Plan del Gobierno para el NGEU no puede ser una adaptación del Plan E que se impulsó en nuestro país con la anterior crisis económica. Ahora no es posible dedicar fondos a asfaltar carreteras, construir rotondas o poner césped en los campos de futbol municipales. Se trata de pensar más en inversión que en gasto. Las dos implican una transacción monetaria, pero no es lo mismo un gasto público que una inversión pública.

Además, nuestro país históricamente no ha sido de los mejores gestionando y ejecutando fondos europeos. En el anterior Marco Financiero Plurianual (2014-2020) España sólo se ejecutó el 34% de los fondos de que disponía. En el caso del NGEU los proyectos financiados deben estar ejecutados antes de finalizar 2026.

En referencia a la incidencia directa que los fondos puedan tener en la economía española las transferencias solicitadas con el Plan español representan aproximadamente el 6,2% del PIB de 2020. Eso sí, es necesario repartir este impacto hasta 2026, es decir aproximadamente un 1% del PIB de 2020. Con este cálculo no busco despreciar el papel del fondo, pero sí relativizar la euforia generalizada. El Next Generation EU puede ayudar a la transformación económica de nuestro país, pero no resolverá ninguna de las deficiencias estructurales y productivas que no sepamos resolver nosotros. En economía las expectativas juegan un papel fundamental para acelerar la realidad, ya sea para agudizar la crisis o para acelerar su salida. Conviene recordar esto para no generar unas falsas expectativas que acaben generando una frustración que se acabe volviendo contra la UE, generalizando posturas euroescépticas. Me atrevería a afirmar que si el NGEU sale bien se comunicará como un éxito de cada país (hay un plan para cada uno), en cambio si sale mal se culpará a Europa.

La respuesta a la crisis de la covid-19 ha supuesto un verdadero reto para la cohesión de la Unión Europea. A nivel económico el impacto ha sido superior al soportado por Estados Unidos o China; y a nivel sanitario, aunque inicialmente Estados Unidos sufriera un mayor impacto, Europa se ha visto rezagada en el proceso de vacunación. Mientras que en Estados Unidos se ha vacunado al 43% de la población, en la UE apenas se ha llegado al 25% [en el momento de escribir estas líneas]. El prestigio de las instituciones europeas está en juego.

Por parte del Gobierno, en el Plan remitido a Bruselas, se ha concretado una serie de inversiones en línea con las recomendaciones del Semestre europeo y el espíritu del Plan. No se ha bajado al detalle a la hora de afrontar las reformas estructurales del país, lo cual puede aventurar que poco se avanzará en este sentido y que la Comisión exigirá algún ajuste o mayor nivel de detalle en el plan español.

Si se compara la propuesta aprobada por España con las de Alemania, Francia e Italia, encontramos algunas diferencias. En el caso de Italia, por ejemplo, se ha hecho un importante énfasis en la educación y en la necesidad de cogobernanza de los fondos junto a la sociedad civil. Mientras que aquí la gestión se centraliza en la administración pública, hecho que ha levantado muchos comentarios de los socios europeos sobre la capacidad de España para poder absorber y gestionar eficientemente los fondos.

A día de hoy, en nuestro país aún no se ha realizado ninguna convocatoria real para presentar proyectos con cargo al fondo. Manuel de la Rocha, secretario general de Asuntos Económicos y G20 del Gobierno aseguró que “de aquí al verano” comenzarían a salir “convocatorias reales” vinculadas a estos fondos. Es decir, que aún no se ha abierto el plazo para presentar proyectos concretos, impacientando a las empresas y entidades que deben acabar liderando los proyectos.

La fecha en que se puedan desbloquear los fondos no está nada clara, pues aún faltan algunos países por ratificar la decisión de recursos propios de la UE –la ley que permite a la Comisión Europea pedir prestado para disponer de fondos– imprescindible para poner en marcha el NGEU.

Es más necesario que nunca ser objetivos con el fondo y la capacidad de nuestro país para absorber recursos, no generar falsas expectativas y no dejarse llevar por una euforia que no se sustente en datos reales y que puede desembocar en mayor frustración económica y social. Ojalá no sea así.

Albert Guivernau es Investigador de la Cátedra Jean Monnet en Integración Fiscal Europea (EUFIS) de la Universitat Abat Oliba CEU.

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El miércoles, la Comisión Europea, de la mano del vicepresidente ejecutivo para una Economía al Servicio de las Personas, Valdis Dombrovskis; del comisario de Economía, Paolo Gentiloni, y del comisario de Empleo y Derechos Sociales, Nicolas Schmit, presentó el paquete de recomendaciones del semestre europeo. Y, como suele ser habitual los últimos años, la economía española ocupó buena parte de las recomendaciones.

El semestre europeo es un espacio de coordinación de políticas económicas, presupuestarias, sociales y de empleo dentro de la Unión Europea. Forma parte del marco de gobernanza económica de la UE. Así pues, se trata de sugerir una serie de recomendaciones y medidas para cohesionar las economías de la UE, y en las que los Estados miembros trabajan especialmente durante los primeros meses del año, de ahí el nombre de semestre europeo.

De la economía española se habló mucho y se reconoció abiertamente que España está experimentando desequilibrios, una manera educada de referirse a la que probablemente acabe siendo la peor recesión de la Europa pos-Covid. La Comisión hace énfasis en las “vulnerabilidades” que sufre la economía española experimentando al mismo tiempo un elevado nivel de endeudamiento, que no se veía en España desde 1902; y una elevadísima tasa de de­sempleo, aún edulcorada por los ERTE, que no se prevé empiece a descender hasta el año que viene.

En nuestro caso, la casilla de salida de la crisis económica derivada del Covid es notablemente peor que el punto de partida de la crisis financiera. En 2008 la tasa de paro se movía alrededor del 8%; en 2020, alrededor del 14%; la deuda pública suponía un 40% del PIB, mientras que al inicio de la pandemia ya era del 100% del PIB, sin olvidar que España no recuperó el PIB nominal de 2008 hasta 2016 (ocho años después). Esto no hace más que aumentar la distancia entre España y los motores económicos de Europa.

A día de hoy, la deuda pública española ya ha alcanzado el 120% del PIB. Para frenar esta aceleración del endeudamiento la Comisión recomienda a todos los Estados poner especial atención en los gastos del funcionamiento ordinario de la Administración, concretamente solicitan “una política fiscal prudente” para poder acotar el incremento del gasto público. Debería preo­cuparnos no tanto el aumento del gasto público y el consiguiente endeudamiento, como la finalidad de ese incremento de gasto/endeudamiento, es decir, para qué nos endeudamos. Si fuera para mejorar la productividad, impulsar la creación de empleo o poner en marcha los cambios estructurales que la economía española necesita, no sería un problema. Pero me temo que buena parte de ese incremento de deuda tiene como fin mantener la Administración funcionando.

Una de las principales recomendaciones de Bruselas es que las ayudas procedentes del plan Next Generation EU financien inversiones adicionales que fomenten el crecimiento desde una perspectiva de transformación digital y ecológica, y afronten los principales problemas estructurales de la economía española. Estos problemas serían los derivados de la baja productividad, el elevado nivel de desempleo y el elevado peso del sector servicios. Seguirán ayudando a las finanzas públicas, pero advierten de la necesidad de no acomodarse en el déficit.

El semestre europeo confirma que la cláusula de escape general, que permite el incumplimiento de las reglas fiscales para combatir los efectos de la pandemia seguirá en vigor en 2022 y se desactive con la entrada de 2023. Se habla de “evitar una retirada prematura del apoyo y hacer un uso de la financiación del Fondo de Recuperación y Resiliencia”, apuntando que se analizará la retirada de medidas fiscales caso por caso. Es decir, quizá no será de golpe, pero en 2023 sí se iniciará el fin de la barra libre fiscal y los Estados deberán adoptar posiciones fiscalmente más sostenibles.

Si estuviera en vigor el Pacto de Estabilidad y Crecimiento solo tres países (Bulgaria, Dinamarca y Suecia) cumplirían las dos principales reglas: mantener el déficit por debajo del 3% y la deuda pública por debajo del 60%. Si solo se toma en referencia la deuda pública, 13 Estados rebasan el 60%: España, Bélgica, Alemania, Grecia, Francia, Croacia, Italia, Chipre, Hungría, Austria, Portugal, Eslovenia y Finlandia.

Según lo manifestado ayer en el marco del semestre europeo, a España le quedan 18 meses para encontrar una “vacuna económica”, una receta que le permita salir de la crisis sin los elevados costes con los que supuestamente se había salido de las anteriores. Y digo supuestamente porque como he explicado en párrafos anteriores, España afronta una crisis económica sin haber llegado a salir de la anterior. Estos costes los encontramos en un elevado nivel de desempleo –estructuralmente altísimo–, que lastra la recuperación económica por una caída de la demanda interna y lastra las finanzas públicas por una reducción de ingresos (principalmente por caída de IRPF) y un aumento de los gastos (principalmente por prestaciones). Además, un elevado nivel de desempleo provoca salarios bajos, poco consumo y mucha rotación laboral, cronificando la temporalidad y un mercado dual que impide que los que tienen trabajo tampoco consuman en exceso. Si a esto le añadimos el problema de las pensiones y las dificultades que se prevén para el sector turístico este verano (un 15% del PIB de nuestra economía), el panorama es desolador.

Si la capacidad de endeudamiento público no se ha visto alterada notablemente ha sido por el papel del BCE y su política monetaria y sus compras masivas de activos, que han engrosado el balance del BCE hasta más de un 60% del PIB de la eurozona. Tenemos año y medio por delante para poner las bases de una economía capaz de sobrevivir sin el “lo que haga falta” de Fráncfort.

Albert Guivernau es Investigador de la Cátedra Jean Monnet en Integración Fiscal Europea (EUFIS) de la Universitat Abat Oliba CEU.